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代建制的风险防范与实施关键 [发表于 2014/12/15]

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　　长期以来，我国普遍实行项目使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的政府投资工程管理方式，在国际项目管理水平飞速发展、我国建筑市场逐步对外开放、投资多元化和管理现代化的今天，它远远不能适应工程建设和市场经济发展的需要，改革现行的政府投资项目管理方式势在必行。在此背景下，代建制—一种新的政府投资工程组织实施方式产生了。
　　各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，其主要特点是：通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理；工程项目管理的实质，是把过去由建设单位（使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率；解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束；为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服了财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象；克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益；使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力；建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，有利于从体制上铲除腐败的土壤；建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。
　　代建制试点证明了该制度的优势所在，但任何一项制度都不是孤立存在的，代建制既然是一种代理关系，就存在代理风险，因此需要相应的配套制度加以防范。首先要进一步完善政府投资工程的造价管理制度，避免代建单位与其他单位串谋行为的发生。其次，建立严格的工程项目管理制度，以防范代建单位利用各种信息和手段谋取非法利益。第三，建立一套行之有效的专业人士管理制度，加强对实施代建人员的管理，使其能严格遵守法规和职业操守，确保工程质量和进度乃至投资的控制。第四，建立工程担保与保险制度，避免代建单位成为工程项目管理风险的制造者。第五，建立明晰的产权制度，使代建单位、施工、监理单位遵从法制与市场原则，彼此之间严格监督与相互制衡，使基于业主制的投资控制与风险约束机制有效地发挥作用。第六，建立严格的政府监管制度和有效的舆论监督和举报制度等，尽可能降低代理风险。第七，加强诚信体系建设，将代建单位、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保队伍建设健康发展。
　　在国家相关配套政策和上述配套制度的共同作用下，代建制的风险才有可能降到最低，其控制投资，保证质量和工期，同时防止腐败的作用才能真正发挥出来。代建制在实施过程中要解决的关键问题是：发挥竞争机制确定代建单位；让代建单位成为法人主体；切实加强项目前期工作；发挥使用单位监督作用;明确代建制各方的责权利；明确对代建工作实施监管的部门；明确代建费收取标准。建议国家尽快制定强制性《政府投资项目代建制改革实施意见》，严格限定代建单位与行业部门、工程承包商、物资材料供应商之间在资产、人事上的链条关系；尽快制定《代建制政府投资项目管理办法》，对代建项目类型、代建工作内容和程序、代建单位条件与选择、相关单位权利责任、代建项目执行、验收与移交、费用标准与支付、代建项目中止、防止腐败等进行规范;尽快制定或完善相关规章，规范竣工验收制度和质量安全监督制度，规范使用单位监督行为，建立代建市场准入、清出、信用评价、合同管理等管理和考核评价机制、奖励处罚机制，编制代建制项目合同示范文本；尽快设立全国代建制规划、协调、引导和支持机构，为尽快形成市场运行、社会公开招标选择代建单位的政府投资项目管理新框架奠定基础；强有力的监督检查机制是顺利实现代建制改革初衷的根本保障。政府要加强对代建单位选择过程的监督，加强对委托人、代建人、使用人和有关参建单位的监督，抓好代建项目工程质量、进度和投资的考核，加强项目实施过程的监管，防止个人舞弊和组织舞弊。

　　在中国向世界逐步开放建筑服务贸易市场的情况下，要求我国的工程管理制度与国际接轨。因此，应尽快制定和完善代建制的配套政策和措施，以减少制度不健全造成的风险，真正发挥其在政府投资工程建设管理中的作用。

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